Formas de intervenção do Estado na economia angolana

LUANDA, 20 de Junho de 2013 – Angola está a registar uma recuperação robusta, após vários anos de crescimento relativamente lento na sequência da crise financeira global; no entanto, várias debilidades estruturais importantes representam uma ameaça ao recente crescimento positivo do país, segundo um novo relatório publicado hoje pela equipa de Redução da Pobreza e Gestão Económica do Banco Mundial.

Angola Economic Update (AEU), o primeiro de uma série de relatórios económicos do país, examina desenvolvimentos económicos recentes e avalia as implicações das tendências macroeconómicas e das reformas de políticas, com base nos objectivos de desenvolvimento do governo. O alvo do AEU é fornecer aos formuladores de políticas, académicos, representantes do sector privado, sociedade civil e público em geral uma análise dos recentes desenvolvimentos económicos em Angola e a as perspectivas em evolução para o futuro.

“A boa notícia é que a economia de Angola está a ganhar fôlego, com um crescimento mais dinâmico e uma inflação em declínio,” referiu Juilo Revilla, o economista chefe do Banco Mundial para Angola. “Registamos também que melhorias na frente macroeconómica permitiram a rápida expansão da indústria financeira.”

De acordo com o AEU, estima-se que o produto interno bruto (PIB) de Angola tenha aumentado mais de 8% em 2012, impulsionado pelos altos preços das exportações do petróleo e volumes de produção crescentes. As contas fiscais e externas registam excedentes consideráveis e a inflação baixou para apenas um dígito. Esta melhoria na posição macroeconómica de Angola reflecte a progressiva sofisticação da sua governação económica.

Angola continua, no entanto, dependente das exportações de petróleo. Embora as receitas não petrolíferas tenham recuperado recentemente, a economia continua altamente vulnerável quer à volatilidade do preço global, quer aos choques de abastecimento interno. Entretanto, a baixa taxa de investimento levanta sérias preocupações no longo prazo. Neste contexto, a melhoria da gestão económica pode ajudar a transformar a riqueza natural de Angola num capital produtivo e estabelecer as bases para a diversificação económica e competitividade fora do sector petrolífero, o que, em última instância, será tão vital para o emprego, rendimento e redução da pobreza como o crescimento robusto do PIB.

O AEU também inclui um capítulo especial sobre o sector financeiro. O acesso ao financiamento é essencial para o crescimento da economia não petrolífera, em particular para a indústria transformadora e agricultura. Mas, apesar da rápida expansão da indústria bancária angolana durante as duas últimas décadas, a debilidade dos sistemas financeiros e a falta de informações fiáveis estão a provocar distorções na atribuição de crédito, acabando por prejudicar a eficiência e a competitividade da economia como um todo. 

O ano de 2020 traz consigo inúmeros desafios do ponto de vista da reforma jurídico-económica, existindo sectores cuja concretização tem impacto e densidade sistémica, na medida em que o seu adiamento pressupõe retardar a integração económica e financeira de Angola, bem como a respectiva credibilidade de segmentos estratégicos, designadamente, economia, finanças públicas, mercados financeiros, concorrência, atractividade do mercado, inovação tecnológica e outros. A conjuntura económica angolana é dominada por vários temas cuja relevância no processo de reforma joga um papel decisivo. Para a presente análise, o programa de privatizações merece, tal como os outros, uma atenção especial. Entretanto, mais do que a transformação da estrutura de capital destas empresas, é preciso que o Estado altere profundamente o seu modelo de intervenção económica, que deve ocorrer via reformulação estrutural da regulação que promoverá, por complementaridade de efeitos, alterações substanciais no modo de funcionamento das instituições, diligenciando, com reflexos claros e expressivos, a maximização da eficiência funcional do mercado - na lógica paretiana rematerializada pela racionalidade de eficiência de Kaldor-Hicks. A discussão técnica ou, se quisermos, científica em torno da regulação económica, assenta em dois pólos distintos. Por um lado, defende-se que a intervenção do Estado na economia tem como finalidade corrigir as falhas de mercado; por outro, justifica-se que a sua vocação visa estimular determinados comportamentos nos agentes económicos (normas de indução económica). Opto pela segunda. Mais importante do que escrutinar historicamente o sistema económico angolano desde a proclamação da república até os dias actuais, precisamente do socialismo (economia planificada vs. Estado produtor e proprietário) ao capitalismo ‘formal’, no caso inaplicado – tal como law in books but not in action (economia de mercado vs livre iniciativa privada) –, é preciso perceber que as privatizações representam, no seu escopo material, a liberalização dos mercados, devendo ter implicações profundas na reconfiguração do papel desempenhado pelo Estado na actividade económica, isto é a inadiável passagem das funções de ‘jogador’ para ‘árbitro’. O processo de privatizações, enquanto medida de alteração do paradigma de mercado, não se esgota na mera venda do activo e passivo das empresas públicas e consequente alteração da estrutura accionista destas: é muito mais do que isso. Pressupõe, igualmente, a reestruturação profunda do modelo de intervenção económica, sem a qual ocorrerá um balanço positivo, mas de natureza meramente fictícia, pois em termos pragmáticos não agregará valor à liberalização económica e à correspondente maximização da eficiência na vertente funcional e operacional do mercado. 1. Incidência objectiva A regulação económica especial é feita por instituições públicas com vocação peculiar para regular e supervisionar determinadas áreas de actividade económica (BNA – com características próprias e distintas, ARSEG, ARC, CMC, ANPG, ISJ, ARMO, INACOM, IRDP, IRCCOP e outros). Tais entidades têm na sua base uma lógica de neutralidade e transparência face aos interesses que dominam o sector de actividade sujeito à intervenção – pretende-se, em grande medida, evitar que suceda a regulatory capture. Em Angola, as entidades de regulação sectorial económica existem numa componente completamente diferente em termos de matriz institucional, sofrem excessiva intervenção externa, sendo verdade que sempre estiveram significativamente capturadas pelos interesses presentes no mercado, sobretudo os de natureza política, que em grande medida influenciaram a formação de capital no tecido empresarial privado, onde os titulares de cargos públicos são igualmente accionistas das sociedades de referência, sem grande concorrência do sector empresarial público.

2. A Dimensão Técnica da Análise

A principal deficiência do regime vigente em Angola tem que ver com a disfuncionalidade normativa provocada pela inexistência de uma Lei-quadro das Entidades Administrativas Independentes, a qual não deve ser propriamente cópia ou mero decalque das existentes noutras realidades, antes permite a realizar uma eficiente Regulação Sectorial Económica. Apesar de poderem ser criadas por Lei (n.º 3 do Artigo 199.º da Constituição da República de Angola), ainda não existem no sentido técnico jurídico, as instituídas são as de protecção e garantias dos direitos fundamentais, cuja órbita interventiva se situa numa lógica diametralmente oposta (PGR, Provedor de Justiça, Conselho Superior da Magistratura Judicial, Ministério Público e outras). A inexistência de um quadro regulatório adequado às funções exercidas pelas instituições vocacionadas para regular e supervisionar o sector económico tem sido uma das principais razões para limitar uma intervenção no mercado que se pretende eficiente, expondo certas instituições a uma errónea dependência face ao poder executivo, confundindo-se, na esmagadora maioria das vezes, o que são poderes de tutela de mérito com superintendência, quando, na verdade, tais entidades não deviam estar sujeitas aos clássicos mecanismos de direcção e controlo do mérito subjacente à racionalidade das respectivas decisões. Mais grave do que o descrito no ponto anterior – além da falta de autonomia pessoal, orçamental e institucional –, é o modo como as entidades de regulação e supervisão da actividade económica são qualificadas quanto à natureza, sendo-lhe reconhecida autonomia administrativa, financeira e patrimonial, mas, se cruzarmos a lógica destes preceitos com o grau de intervenção externa, facilmente percebemos a sua inexistência. Ainda no plano das deficiências qualificativas, muitas vezes promove-se uma acentuada distorção entre o que são institutos públicos empresariais face aos institutos públicos administrativos, tendo como consequência a existência de um excessivo command and control regulation e market oriented regulation. O programa de privatizações tem importância decisiva para Angola, podendo representar o princípio de um processo sério e credível de reforma económica que, ao contrário de uma fraca intervenção estatal e uma excessiva burocracia da máquina administrativa de regulação económica, permitirá fomentar o melhor acompanhamento da actividade económica, abrindo o mercado à liberalização, eliminação de monopólios, incremento de maior concorrência entre os agentes económicos, bem como a promoção de uma regulação e supervisão eficiente de segmentos estratégicos do mercado que são imprescindíveis para alavancar o crescimento e desenvolvimento económico.

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