O que é administração direta e indireta e suas composições?

Apesar de parecer um tema relativamente simples, as diferenças entre Administração Pública Direta e Indireta continuam confundindo muitos candidatos em concursos públicos.

Administração Pública Direta

Resumidamente, a Administração Direta é o próprio ente da Federação. Fazem parte da estrutura federativa brasileira a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, todos pessoas jurídicas de direito público. Estes, por conseguinte, são os entes que compõem as diversas Administrações Diretas que coexistem em nosso país.

A Administração Pública Direta é formada por órgãos públicos, ou seja, partes de uma pessoa jurídica. São exemplos de órgãos do ente União Federal: os Ministérios, as Forças Armadas, a Receita Federal, e, inclusive, os próprios Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Deve-se atentar, portanto, em que a Administração Direta é o ente no todo, com toda a sua máquina estatal.

A criação dos órgãos públicos se dá por um processo chamado de desconcentração. Desconcentrar nada mais é do que dividir internamente. Exemplificando: se a Administração nota que um órgão está encarregado de muitas tarefas e ficando desorganizado por isso, ela pode, por meio de lei (art. 48, XI da CF), criar um novo órgão, desconcentrando uma ou mais tarefas do antigo e resolvendo esse problema.

Administração Pública Indireta

As entidades que fazem parte da Administração Indireta estão muito bem explicitadas no Decreto-Lei n° 200/67 (DL 200/67):

Decreto-Lei n° 200/67

Art. 4° A Administração Federal compreende: [...]

II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)

Assim, a estrutura da Administração Indireta abriga tanto pessoas jurídicas de direito público (como as autarquias), quanto pessoas jurídicas de direito privado (como as empresas públicas e as sociedades de economia mista).

Obs: as fundações, em princípio, são pessoas de direito privado, mas, quando criadas por lei, seguem o regime das autarquias e assumem, assim, personalidade de direito público (entidades autárquicas, no sentido amplo da expressão).

A criação das entidades da Administração Indireta se dá mediante um processo de descentralização (art. 37, XIX e XX, da CF), que, por meio de lei, cria uma nova pessoa jurídica.

Cuidado! Nem todo ato de descentralização gera uma nova pessoa jurídica: a delegação de serviço público, por exemplo, constitui ato de descentralização que ocorre mediante parceria com uma pessoa jurídica já existente, para execução de um serviço público. Mas isso é assunto para um outro texto... 😉

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A Administração Direta compõe-se pelos entes: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Já a Administração Indireta é criada por aquela, que seria: autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista e fundação, conforme previsto no art. 37, inciso XIX da Constituição Federal.

Para o bom desempenho, a Administração Pública pode delegar competências ocorrendo assim à desconcentração ou a descentralização.

I) A desconcentração é a distribui do serviço dentro da mesma pessoa jurídica, que realizará a atividade com hierarquia, ou seja, deve obediência a administração que a delegou ordem. Por exemplo: a Secretaria de Educação de uma prefeitura.

II) A descentralização consiste na transferência de serviços da Administração Direta para a Administração Indireta, ou seja, na criação (por meio de lei) de outra pessoa jurídica ou física. Que desempenhará a função sem hierarquia, ou seja, com autonomia. Por exemplo: a União repassar a seguridade social para a autarquia do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS).

Pela doutrina esta se divide em três modalidades: descentralização territorial, descentralização por serviços e descentralização por colaboração.

• Descentralização territorial: Definida pela Di Pietro (2018, p.574) “entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, com capacidade administrativa genérica”. Podendo estar sob controle da entidade que a delegou.
• Descentralização por serviços que é quando o poder público cria uma pessoa jurídica de poder público por meio de lei e concede a titularidade e também fica a cargo à execução do serviço. Esta trabalha de forma autônoma, mas dentro dos limites da lei que a criou. Exemplo: serviço de comunicações é regido pela Agência Nacional de Telecomunicações (ANATAL).
•  Já na situação de descentralização por colaboração, acontece apenas o repasse da execução do serviço, o que vale dizer que a Administração continua detendo a titularidade. Aqui, não há uma criação da pessoa jurídica, pois pressupõe uma pré-existência, sendo realizada a colaboração por meio de contrato ou ato unilateral.

Exemplos: concessão (empresa contratada para construir um presídio), permissão (explorar a distribuição de energia elétrica) ou autorização do serviço público (serviço de táxi).

A descentralização também pode ser vista pelo ponto político e administrativo:

1. Descentralização política: possuem a própria competência para legislar, sem interferência do outro. Se dividindo internamente em União, Estados- membros, Distrito Federal e Municípios, vislumbrando- se no art. 18 da Constituição Federal.
2. Descentralização administrativa: esta atribuição não advém da Constituição, mas sim do ente central. Capacidade de cada ente de controlar de suas atividades, porém com submissão às leis.

Das entidades pertencentes a Administração Indireta, discorre-se resumidamente sobre as principais características:

• Autarquia: pessoa jurídica de direito público, só pode ser criada por lei, possui autoadministração se limitando as leis. Exemplo: Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANISA).
• Empresa pública: pessoa jurídica de direito privado. Seu capital é público, submetida ao controle do Estado. Podendo realizar atividade econômica ou prestar serviços. Exemplo: Caixa Econômica Federal.
• Sociedade de economia mista: pessoa jurídica de direito privado, criada por lei, possui capital tanto privado quanto público. O Poder Público pode participar da gestação e organização. Sua principal atividade é econômica. Exemplo: Petrobras.
• Fundação: pode ser pessoa jurídica de direito público ou privado. Quando pública é chamada de autarquia fundacional, por ser semelhante a autarquia. Se privada, é regida pelo Direito Civil, no que couber. Exemplo: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Esse poder de delegação de serviços ou de dividir atividades dentro da própria repartição da mesma administração é explicitamente importante, uma vez que tem a finalidade de uma melhor organização, desempenho e funcionamento da Administração Pública, sem concentrar em um único lugar atividade e serviços importantes.

Referências:

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 12/05/2021.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito administrativo. Rio de Janeiro. Editora Forense. 31. ed. rev. atual. e ampl., 2018.

Como é composta a administração direta e indireta?

Quem compõe a administração indireta?

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